2022年7月10日，国务院批复鄂尔多斯市以“荒漠化防治与绿色发展”为主题，建设国家可持续发展议程创新示范区。自获批以来，鄂尔多斯紧扣国家战略部署，深入实施“五大行动”，统筹推进一批重点工程与重大项目，实现生态、经济与社会协调发展，探索出一条具有地方特色的可持续发展之路。
为凝练实践成果、汇聚典型经验，鄂尔多斯市可持续发展促进中心联合南开大学、水利部牧区水利科学研究所、内蒙古农业大学等权威机构专家，征集评选出一批特色鲜明、成效显著、具有示范价值的可持续发展典型案例。这些案例涵盖生态治理、产业发展与创新驱动三个领域，形成了较为系统的可持续发展“鄂尔多斯方案”。
即日起，我平台开设专栏，集中展播这些可持续发展典型案例，进一步强化示范带动与经验共享，激发绿色转型与高质量发展新动能，欢迎持续关注。
Part.19 导读
本期推出的是《矿区复垦土地综合利用与产业融合发展典范》。
矿区生态修复与土地复垦利用，是贯彻落实习近平生态文明思想、推动资源型地区绿色转型的重要命题。近年来，国家从法律保障、政策激励到标准规范持续发力：新修订的《矿产资源法》增设矿区生态修复专章，明确采矿权人修复责任；自然资源部出台多项政策，鼓励社会资本参与生态修复、推动矿区土地复垦与产业融合发展；首批生产矿山生态修复国家标准也已施行，推动“边开采、边修复”制度化。
鄂尔多斯市东胜区铜川镇以“工业反哺农业、二产拉动一产”为思路，依托3866公顷复垦土地，探索出三种土地再利用模式：经济类集中流转型将复垦土地租赁给企业种植养殖，实现农民增收与土地再利用；生态类矿区治理型通过“村企共建”推进生态修复，叠加光伏发电和中草药种植，实现生态效益与集体经济双赢；资源类合作经营型引导村民成立股份合作社，承揽矿区配套服务，让农民变股民获分红。全镇复垦土地二次流转率达36.16%，带动村集体和村民实现大幅增收，走出了“复垦—流转—融合—共富”的矿区振兴之路。
矿区复垦土地综合利用与产业融合发展典范
对应的联合国可持续发展目标（SDGs）：SDG8（体面工作和经济增长）、SDG9（产业、创新和基础设施）、SDG11（可持续城市与社区）、SDG15（陆地生态）
01案例背景
东胜区铜川镇作为鄂尔多斯市典型的13个“工矿镇”之一，近年来按照“党建引领、土地到村，规模经营、共同富裕”的总体思路，以复垦土地流转入股产业、项目等方式，集中再利用复垦土地，逐步构建起集体运行、农民参与的农村集体经济运行新机制和产业发展新模式，实现矿区复垦土地综合利用与乡村振兴产业融合发展。铜川镇总面积506平方公里，辖6个行政村，境内煤矿25座（露采16座、综采9座），洗选煤厂35家（配套14家、独立21家）。全镇现有复垦土地3866公顷，实现二次流转1398公顷，流转率36.16%。2023年全镇复垦土地二次利用经济收入1342万元，村集体和村民经济收入进一步提高。
02主要做法与成效
按照市区两级“工业反哺农业、二产拉动一产”的部署要求，依托已归还矿区复垦土地资源，借助煤炭企业集聚优势，将已归还土地集中整合后进行流转或入股，有效盘活闲置土地资源。
（一）经济类集中流转型。以村民小组为主体，将已复垦归还土地出租至企业，村民依据流转费标准和出租面积获取相应补偿，承租企业利用复垦土地发展种植养殖业，实现农民增收和复垦土地再利用。例如，神山村将8800亩复垦土地通过租赁的方式，流转至民达煤矿用于实施种植养殖项目，村民人均每年可获近5000元租赁收入，民达煤矿对该复垦土地进行集中整合后实施蔬菜大棚种植和猪、牛、羊规模化养殖项目，反向推动矿区生态环境恢复治理。
（二）生态类矿区治理型。采用“村企共建”模式，村集体对辖区内尾矿坑进行集中回填治理和生态修复，完成后由企业出资新建产业项目，实现生态环境质量、土地利用率、工业固体废弃物利用率、村集体项目发展、农民经济效益“五提升”。例如，神山村引进一般工业固体废物综合利用项目，进行工业废物综合治理，实现企业盈利的同时，让老百姓的复垦土地实现长期流转并获得收益，2024年该项目预计为村集体经济创收28万元；在复垦归还区实施国电火电灵活性改造促进市场化消纳新能源光伏发电项目，总投资11.7亿元、占地8044亩，2023年底已完成首次并网；同时，探索“板上光伏发电、板下生态治理”发展思路，在板下种植黄芪、板蓝根等中草药材500余亩，可吸纳30多名农民实现“家门口”就业，2024年预计可为村集体经济创收65万元。
（三）资源类合作经营型。镇、村两级党组织通过引导村民小组成立集体股份经济合作社，通过“党建牵头、依托资源、企地合作、服务矿区”的模式，参与辖区煤炭企业复垦土地治理及相关配套服务，既实现合作社村民增收，又保障煤炭企业正常运转，同时很大程度缓解了企地矛盾。例如，2014年添尔漫梁村海子沟村民小组176名农户入股成立海子沟社集体股份经济合作社，累计集资380多万元购买翻斗车、装载机、洒水车等机械，承揽万利一矿矸石拉运、填埋分解、洒水降尘、垃圾清理等业务，全力推动资源变资产、资金变股金、村民变股民，2024年全社社员每人分红4.3万元。
03经验与启示
（一）持续强化统筹联带，凝聚产业发展合力。按照搭建“驻地工矿企业+镇级集体经济公司+村集体经济组织+农民”的利益联结机制的思路，由6个村级集体经济组织共同出资，组建镇级集体经济公司，通过跨村联建、村企合作整合资金资源，搭建村集体经济利益共享、优势互补的协同发展平台。充分挖掘辖区各工矿企业对劳保用品、轻工产品、农产品以及初级劳务服务的需求，按照“党委引领、政府搭台、公司运作、企业买单、群众受益”模式，积极争取产品供销服务订单，通过“保底收益+超额分红”将农村“三资”的增值收益最大限度留在本地，开拓“镇级统筹、多方参与、共同富裕”的新型农村集体经济发展赛道。
（二）持续强化路径探索，发展壮大村集体经济。充分整合利用闲置资产，对闲置校舍、厂房、土地等资源，通过对外发包、租赁经营、合作开发、招商引资等形式，实现资产的永续利用，让“沉睡”资产变为增收“活水”。立足区位优势，发展“路边经济”，常青村、铜川村、添尔漫梁村打造汽车服务区3处，为周边煤矿及往来车辆提供停车、用餐、车辆维修等服务。围绕服务城区、服务百姓，发展“傍城经济”，添尔漫梁村正原餐具消洗中心、“百谷原”蛋鸡养殖，枳机塔村滴灌带生产加工、供销合作社等项目不断发展壮大，促进村集体经济稳步增收。神山村积极争取国电内蒙古东胜热电有限公司火电灵活性改造促进市场化消纳新能源项目落地，同时发展“药光互补”项目，通过“土地二次流转收入+以工代赈劳务报酬+光伏板下种植收益”模式，吸纳农民在“家门口”就业。
（三）全力构建发展合力，推动产业融合发展。做好复垦土地再利用的前期规划和土地资源整合是推进土地综合利用的前提条件，因地制宜、因势利导结合土地全要素实际，紧抓政策支持和产业发展的有利条件，多渠道、多领域、多方面布局产业项目，统筹镇、村、社、企各方资源，形成土地综合利用的多方联动机制，可全力构建土地利用和产业发展的强大合力，促进土地资源高效利用，推动产业融合发展提质增效。铜川镇以土地为纽带、产业为引擎、机制为保障，走出一条“复垦—流转—融合—共富”的矿区振兴之路，为同类地区推动生态修复、产业转型与乡村振兴协同发展提供了可复制的实践样本。
